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“我期待看到6月份來自商務部的關于鋼鐵和鋁的232調查。如果需要的話，(我們)將采取行動。”5月28日，美國總統(tǒng)特朗普的推特為全球貿易引發(fā)了大地震。繼4月20日在白宮簽署總統(tǒng)備忘錄，要求美國商務部調查鋼鐵進口是否威脅美國國家安全后，特朗普又將貿易保護的大炮開向了中國鋁業(yè)。
特朗普時代，被人們視為貿易保護主義“猖獗”的時代。一段時間以來，鋁業(yè)也成為美方對中方貿易摩擦的“重災區(qū)”。細數(shù)美國針對限制進口國外鋁產品采取的一系列動作，包括啟動332調查、對國外鋁擠壓材進行行政復審、對中國鋁箔產品啟動雙反調查、在世貿組織就中國政府對原鋁的補貼措施提起磋商等。
2017年4月26日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄要求美國商務部對進口鋁產品是否威脅美國國家安全發(fā)起調查(簡稱“232調查”)。過去20年來甚少被使用的美國《1962年貿易拓展法》(簡稱“《貿易拓展法》”)第232條成為了此次貿易保護的“利器”。如果查證屬實，特朗普將有權限制進口這些商品。
4月27日，商務部新聞發(fā)言人孫繼文在商務部例行的新聞發(fā)布會上呼吁美方切實擔負起維護多邊貿易秩序的責任，希望其相關行動及措施均符合世貿組織相關規(guī)則。孫繼文表示，希望雙方繼續(xù)通過磋商和對話，綜合考慮鋁產業(yè)下游企業(yè)利益，妥善解決產業(yè)關注問題，實現(xiàn)世界鋁產業(yè)合作共贏。
進口鋁材是否對美國國家安全構成了威脅?232調查背后究竟其意何在?經濟觀察報采訪的多位鋁企業(yè)相關人士普遍表示，進口鋁材不存在對美國國家安全構成威脅，打著國家安全這一旗號來進行貿易保護，并不明智。他們疑心這是美國避開常規(guī)貿易沖突向中國施壓，增加關稅的借口。
相關人士分析，假如美國要利用232調查大動干戈，中國也可能會采取在WTO規(guī)則內的反制手段，最終可能會引發(fā)全球鋁產業(yè)的大混戰(zhàn)。
232調查
《貿易擴展法》第232條是如何規(guī)定的?——232條授權美國商務部負責對特定進口商品進行全面調查，以確定該進口商品對美國國家安全產生的影響。包括美國國內相關產業(yè)的生產需滿足美國國防發(fā)展的需求;美國國內相關產業(yè)滿足美國國防發(fā)展需求的能力;外國競爭對美國國內產業(yè)的影響，以及任何國內產品因過度進口該商品而導致的影響程度等。
此條款賦權了美國商務部調查進口商品對國家安全影響的權利，而總統(tǒng)有權在調查結束時限制相關進口。這就意味著，如果商務部發(fā)現(xiàn)有證據(jù)顯示進口鋁威脅到國家安全，總統(tǒng)就有權越過其他貿易救濟調查，單方面啟動“進口調整”。
在美國歷史上，關于232調查的使用并不頻繁。45年的時間里，美國政府共發(fā)起過26項“232調查”，其中只有兩次發(fā)現(xiàn)進口產品威脅國家安全并采取制裁措施，分別發(fā)生在1973年和1982年。尼克松和福特兩位美國總統(tǒng)，曾經根據(jù)232條款，以石油危機引起的國家安全擔憂為由采取過應對措施。
“232很難與WTO的基本原則相一致。”北京金誠同達律師事務所律師楊晨對經濟觀察報表示。自1995年美國加入WTO至今，美國商務部共啟動過兩次232調查。一次是1999年針對石油;一次是2001年針對特礦石和半成品鋼——兩次結果都是以總統(tǒng)決定不采取行動而告終。這意味著，232條款從未在WTO依法測試過。而WTO框架下，國家安全豁免的目的在于，在戰(zhàn)爭時期啟用并作為制裁的手段。
目前，《貿易拓展法》并未針對232調查制定嚴格的調查程序，僅規(guī)定美國商務部可以在調查中采取以下調查方法：公開搜集信息、問卷、通信、向其他美國政府部門尋求信息和建議、聽證會、緊急措施等。
此次232調查的結果，是否會像之前一樣不了了之?楊晨對經濟觀察報介紹道，不同于傳統(tǒng)的反傾銷和反補貼這類貿易救濟調查，232調查的操作具有很大的靈活性。他表示，雖然就業(yè)與安全沒有直接關系，但是產業(yè)安全也是安全，可能會作為影響就業(yè)的理由，而以前成功率低的232調查，也可能會因為特朗普政府的非常規(guī)性，而產生不同于以往的結果。
爭議
4月26日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄要求美國商務部對進口鋁產品是否威脅美國家安全發(fā)起調查(232調查)。
總統(tǒng)備忘錄同時還提到，鋁生產是一個核心產業(yè)，對制造業(yè)、國防、汽車、飛機、造船和半導體行業(yè)來說都十分關鍵。特朗普在鋁進口相關行政備忘錄中表示，對美國國家安全而言至關重要的鋁產業(yè)，正在“被不公平的海外貿易破壞”。同時他認為，“廉價補貼”的進口鋁產品遍布美國市場，損害了美國眾多就業(yè)崗位。他要求美國商務部根據(jù)《1962年貿易擴展法》第232條款對進口鋁產品加快調查。
中國世界貿易組織研究會副會長霍建國對經濟觀察報表示，此次232調查可能是之前特朗普所提出的邊境調節(jié)稅的“替代產品”。此前，邊境調節(jié)稅由于缺乏法律依據(jù)而流產，232調查則是有法律可循的。經濟觀察報采訪的多位業(yè)內人士也認為，這是美國避開常規(guī)貿易沖突向中國施壓，增加關稅的借口。
針對美國鋁業(yè)就業(yè)問題，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會副會長文獻軍認為，是否能夠爭取到市場看的是競爭力。上游附加值比較低、靠勞動力成本的產品，會被主動關閉或者轉移到其他國家。下游諸如鋁加工厚板、汽車板、民用產品等高附加值產品需求量依然強勁，導致對上游產品需求量很大，而美國本土的上游產品因為成本原因已經被企業(yè)轉移到了海外。2016年美國氧化鋁和電解鋁（詞條“電解鋁”由行業(yè)大百科提供）海外權益產能占比已分別達到80%和70%以上。
同時他指出，在中國，汽車板、航空板等高附加值的產品仍需從美國、歐洲等國家和地區(qū)進口;在美國，中國向其出口低附加值的產品，這種產業(yè)結構的調整對促進美國就業(yè)而言，是起到了拉動作用。
目前，中國汽車工業(yè)和航空工業(yè)對于鋁有巨大的消費潛力，這將為美國鋁工業(yè)提供大量的投資與貿易機會。相比美國，從中國進口的鋁產品則主要用于建筑結構、包裝容器、電子機械外殼或商用車輛等一般性用途的中端通用型產品，且絕大多數(shù)通過分銷商進入美國市場，再到達終端客戶，均未涉及美國的國防軍工領域。
業(yè)內擔憂
“一小部分人正在挑起貿易摩擦。”一位鋁業(yè)業(yè)內人士對經濟觀察報透露道，美國鋁業(yè)協(xié)會CEOHeidiBrock是處在暴風眼中的人物。此前不久的3月9日，這位女士曾聯(lián)合了AlerisInc、AlphaAluminum等幾家公司向美商務部提出申請，要求對自中國進口的鋁箔發(fā)起“雙反”調查。
雖然鋼鐵和鋁調查是以產品為導向，不是針對某個國家，但眾所周知，中國是美國第二大鋁進口來源國，美對華的進口規(guī)模僅次于加拿大。商務部新聞發(fā)言人孫繼文在4月27日表示，中國鋁產業(yè)立足于滿足國內需求，通過整合國內外資源，已成為一個高度競爭且市場化的行業(yè)。中國鋁業(yè)發(fā)展不僅推動了全球鋁產業(yè)及鋁應用的發(fā)展，也為有關國家的上下游產業(yè)及經濟發(fā)展做出了重大貢獻。
這種調查在業(yè)內人士眼中并不明智，一些業(yè)內人士對記者表示，新關稅對中國實際作用并不大，卻可能對美國消費者和相關行業(yè)造成損失。甚至，打著國家安全這一并不結實的旗號進行活動還可能引發(fā)進一步的安全問題。“這傷害了中國業(yè)界的感情。”一家中國鋁企的負責人表示，中美之間這些年在鋁行業(yè)方面有過很多合作，這種調查實際是自由貿易的一種倒退。
一些符合WTO規(guī)則的反制手段正在被業(yè)界考慮。鋁業(yè)業(yè)內人士對經濟觀察報表示，如果美國要利用232調查大動干戈，中國方面也可能會采取取消電解鋁的出口關稅(目前是15%的出口暫定關稅)，同時恢復氧化鋁和電解鋁的進口關稅(目前均為0%關稅)。
在經濟全球化的大背景下，每個國家的鋁行業(yè)都與資源、能源、勞動力、市場四大因素息息相關，每個國家產品都是國際分工的結果，同時也互相依賴。鋁業(yè)業(yè)內人士表示，中國進口關稅與出口關稅的調整，也許不能直接反映到美國的產品上，但會影響到對其他國家的進出口貿易上，從而帶來全球混戰(zhàn)。“這是所有從事鋁行業(yè)的人都不愿意看到的”，該業(yè)內人士稱。
霍建國表示，WTO專家組對美國有權以國家安全為由實施大范圍關稅的任何肯定，都可能會給其他想要效仿的國家打開大門。而美國的態(tài)度一向是“國內法大于國際法”，這意味著，即使WTO不贊同，這個帶有貿易保護主義色彩的調查也不會停止。最有可能叫停這一調查的理由是，美國國內鋁企業(yè)對此進行反對。
霍建國認為，一旦232調查成立，這將是針對全球貿易的挑戰(zhàn)，而非只針對中國。根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，加拿大、俄羅斯、阿聯(lián)酋、中國和墨西哥是對美國鋁產品的最大出口國，其中美國大部分的原鋁自加拿大進口，而由于能源成本低，加拿大和阿聯(lián)酋都是鋁產品的生產大國。
加圖研究所(CatoInstitute)的貿易研究主任丹伊肯森 (DanIkenson)表示，特朗普政府就鋼鐵和鋁進口是否對“國家安全”構成威脅展開的調查令人擔憂。如果因為任何一種產品，造成美國征收廣泛關稅，那都將鑄成大錯。
據(jù)經濟觀察報了解，目前商務部貿易救濟局相關負責人、中國有色金屬工業(yè)協(xié)會相關負責人、相關鋁企等正在陸續(xù)趕往美國，為6月22日的美商務部聽證會做準備，中國鋁業(yè)正面臨暴風雨前最后的平靜。
